土地利用规划是土地用途管制的依据，是国家意志的体现。
《土地管理法》规定，“国家实行土地用途管制制度”，并规定“国家编制土地利用总体规划，规定土地用途，将土地分为农用地、建设用地和未利用地。严格限制农用地转为建设用地，控制建设用地总量，对耕地实行特殊保护”。
由以上法规可知，土地利用不是普通地方措施，而是由法律规定的调控土地利用的国家措施。
不过虽说土地利用规划不是地方性措施，但是它各级人民政府的重要工作。《土地管理法》第十七条规定，“各级人民政府应当依据国民经济和社会发展规划、国土整治和资源环境保护的要求、土地供给能力以及各项建设对土地的需求，组织编制土地利用总体规划”。土地利用规划的组织编制和实施土地利用规划是政府行为。
二、土地利用总体规划是量大面广的社会实践活动
土地利用总体规划的每一个决策、每一项行动，既要符合国家的法律法规，又要符合当地的实际。制定规划时的前期工作就包括大量的调查分析工作，搞清土地条件、利用现状、利用潜力和用地需求情况，这样才能实事求是地拟定工作方案，同时还要广泛征求意见，协调各业、各部门的用地需求和矛盾，之后还需要实施各项管理工作，采取各项措施保障规划的实施;土地利用总体规划关系各行各业，影响千家万户，涉及政治、经济、社会等广泛领域，具有很强的综合性和实践性。由此可见土地利用总体规划的重要意义和地位。
