带设计方案土地出让方式
近年来，部分城市先后开展了土地带方案出让的试点探索。所谓带方案出让，即土地出让前，政府将城市设计、建设工程方案、功能运营、基础设施建设要求等相关条件予以明确，作为土地出让的前提条件，纳入土地出让合同;受让人在取得土地后，必须按照合同约定的条款进行施工建设和经营，落实相关的条件和要求。根据所带方案的不同，土地带方案出让可分为带城市设计方案、带建设工程设计方案、带基础设施条件、带功能运营要求四种类型。带方案出让，可以有效提升城市建设品质，提高土地利用综合效益，但是在推进过程中也遇到一些问题。带方案出让存在哪些问题?◇方案编制规范待完善◇出让规则欠严谨◇监管机制尚缺乏在目前已经实施的四类方案中，仅有部分城市对城市设计方案的编制有规范性的文件指导，对于带运营管理和基础设施方案的编制工作，相关的编制指南还不完善。主要表现在：方案的编制主体不明确，方案深度标准不统一，方案的指标要求过严，方案的编制方法不够科学等。同时，现有的出让规则需要进一步明确。部分城市的出让人可能利用带方案出让的特性，故意设置苛刻的限制性门槛，规避公开竞争，变相圈定前期招商对象。目前出让人在为带方案地块选择出让方式时，随意性比较大。由此带来两个问题：由于出让方式不合理，导致最后没有找到最佳的受让企业，结果难以落实地块所带的方案;一些出让人选择以招标方式供地时，通过设置评标资格变相限制竞争，使意向企业获得拿地优势，妨碍了土地出让的公平、公正性。对于带建设工程设计方案出让的地块，部分城市按照现行审批流程和工作规则，建筑方案必须经过规划部门审核后才能入市出让，但是对于由政府部门主导编制的建设方案，在还没有明确受让人的情况下，有关部门一般是不予审批的，由此给这类地块的出让带来一定麻烦。另外，缺乏有效的监管机制。带方案出让的地块往往附加一些限制条件，由于这些条件缺乏明确的目标和定量考核标准，即使写入出让合同中，往往会因为目标不明确而难以实施。方案中有些出让要求是在出让前由多个相关职能部门提出的，但在后续监管过程中，由于所对应的职能部门缺位，结果往往导致这些要求难以有效落实。在地块出让后，有些项目即使发现其没有按照所带方案的要求开发运营，但在出让时由于没有相应的处罚措施，使得出让人难以有效监管。带方案出让如何编制方案?◇目标是要实现“三个结合”◇要根据各自特点因地制宜◇完善工作机制实行科学编制针对带方案出让中遇到的问题，在总结部分城市带方案出让工作经验的基础上，提出以下建议。在制定方案时，首先应明确目标定位。总体来说，带方案出让的目标是要实现“三个结合”：一是要着力实现出让地块的经济、环境和社会效益有机结合;二是要着力实现出让地块的近期效益与远期效益结合;三是要着力实现出让地块的局部效益与整体效益结合。在选择方案时，要根据各自特点，因地制宜。带城市设计方案出让虽然有利于提升地区总体功能，落实规划要求，但是其实施往往受制于部分地区尚未编制城市设计规划方案。这种方案适用于：属于城市的重点地区、重要景观地段，如公共活动中心区、历史风貌保护区、重要风景区等;出让地块面积较大的，能够进行整体城市设计，并便于后续分期实施的;位于城乡一体化、产城融合的区域;所在区域的地下公建设施需要整体开发的。带建设工程设计方案出让虽然有利于确保建筑施工的整体安全，保障区域景观和谐，但是也存在前期在编制建筑方案时，政府投入大，花费成本高等缺点。这种方案适用于：与重大基础设施紧密结合的地块，且对基础设施的投入使用时间和整体建筑的施工安全要求较高，如地铁上盖、交通枢纽等;对建筑的景观设计要求较高的地块，如地标性建筑等;地上、地下部分分别开发出让的。带基础设施条件出让虽然有利于更好地推进区域整体开发，解决基础配套设施不足的问题，但并不是所有地块都缺乏基础设施，而且带基础设施出让还会增加受让企业的负担，企业可能会为了盈利而降低基础设施的建设质量。这种方案适用于：出让地块所在区域缺乏公建配套设施的，特别是大型居住社区，以及公建配套设施不完善的远郊居住区等;出让地块所在地政府缺乏相应的基础设施建设资金的。带功能运营方案出让虽有利于出让人获得出让地块的长期效益，提高区域综合效益，但是过高的功能要求也会限制了公平竞争，容易形成变相的定向出让。另外，项目的功能运营还受制于受让企业未来发展的不确定性，容易造成一定的风险。这种方案适用于：地块所在区域具有清晰的功能定位，且出让地块对实现功能定位具有引领作用。在编制方案时，要完善工作机制，实行科学编制。一是在编制思路上，方案的编制必须符合市场机制的运行规则，按照“利益均衡、便于管理、有利操作”的原则实施。地块所带的方案必须实现政府公共利益和企业自身利益的“共赢”。同时，在方案编制过程中出让人所提出的指标要求不宜过多，应给受让企业一定的发挥空间，以适应外部形势变化。二是在编制主体和方法上，建议以出让人为主体进行编制，并采取“开门编规划”的办法，适当吸引有关企业和公众共同参与。三是在编制深度上，根据方案的不同，建议实行差别化的管理方法，并明确强制性指标和建议性指标。带方案出让如何健全出让规则?◇加强对方案的合规性和合理性审查◇加强对方案的公示与解读◇根据各个方案特点选择合适的交易方式在做好方案的同时，更要健全出让规则，规范带方案地块的出让行为。在地块出让前，应加强对方案的合规性和合理性审查。较之常规的出让地块，带方案出让的地块在出让前还应加强以下内容的审核：方案是否经过相关部门的确认，如城市设计方案和建设工程设计须经过规委会或者规划部门确认，带基础设施条件方案和带功能运营方案须经过相关职能部门认可;图表要求和文字要求是否匹配;是否存在以限定性条件为名，变相指定意向受让人，妨碍市场公平竞争等内容。在入市公告前，应加强对方案的公示与解读。对带方案出让地块出让人可在地块出让前召开方案解读会，主动向社会公众解读所带方案、出让流程以及后续监管等内容，公开相关信息。在出让方式的选择上，建议根据各个方案的特点，按照公开、公平原则以及地块近期出让价格和远期收益相结合的原则，选择合适的交易方式，具体为：带城市设计与带功能运营方案出让地块，建议采用招标的方式出让。理由是：一方面，采用招标方式，既有利于选出合适的受让人，也有利于实现土地价值的最大化，也就是通常所说的“好中选优”。另一方面，带附加图则和功能运营出让的地块往往需要受让人具备较高的项目设计和开发建设能力，需要选择“好人家”。因此建议，这两种类型的地块选择招标的方式出让，以实现预期目标。带建设工程设计与带基础设施方案地块，建议选用挂牌方式出让。理由是：带建设工程设计和带基础设施条件地块，受让人往往仅需对所带设计方案或相关标准进行简单深化后，即可开工建设，对于受让人的建设经验和能力要求并不高。因此，带建设工程设计与带基础设施条件方案的地块可通过挂牌竞价方式，通过完全市场化方式选择合适的受让人。带方案出让如何加强监管?◇“谁提出、谁监管”◇重点监管强制性指标◇监管方式也要注重“三结合”在土地带方案成功出让后，还应明确监管职责，强化带方案出让后的履约管理。在监管主体上，建议按照“谁提出、谁监管”的原则，对于方案中各职能部门所提出的要求，相关职能部门应按照各自职责做好监管工作。在监管内容上，建议重点监管强制性指标。对于带方案出让中的强制性指标，应作为后续监管的重点对象，做好监控，及时预警，发现违约情况应及时处置。在监管方式上，应注意以下几点：结合方案审核以及竣工验收，加强对城市设计、建设工程设计和带基础设施条件出让的地块进行监管;结合履约保证金制度和诚信体系建设，加强对功能营运方案中持续性的、长期管理的要求进行监管;结合土地利用绩效评估，加强对于不符合建设和运营要求的项目进行处罚。
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